公投特輯：公投該與大選一起辦？能提高投票率？利弊分析一次看

終於來到這次公投特輯最後一集了。

一路從 11 月初寫到現在，好像上了一堂公民衝刺班。我們在一個半月內從不認識「公投」，到現在已經知道萊劑到底是什麼、核四安檢有沒有過，以及三接再外推方案長什麼樣子。

過程之中也看到很多傳統媒體和新媒體和我一樣自發性製作專題，整個社會彷彿展開了一場超大型實驗，檢驗台灣社會對公共議題的敏銳度。經過這段時間的討論和練習，無論這週末開票出來結果為何，我都覺得台灣公民社會著實前進了一小步。

今天是最後一題，簡稱為「公投綁大選」。

我知道有許多媒體都把這題放在第一個講，一、因為與「公投制度」本身有關，放前面有種承先啟後的感覺。二、覺得這是四題當中「殺傷力」最小的。

仔細想想，其他三題的結果都會造成一定程度的影響，但這一題頂多就是未來綁不綁大選，不會造成多嚴重的後果。所以拿這題打頭陣，的確是比較容易讓觀眾入門。

但我反而認為，有了前面三題的討論，才能凸顯最後這一題的重要性。為什麼？

我們開始囉。

公告案次：19／領銜人：江啟臣
公投題目：你是否同意公民投票案公告成立後半年內，若該期間內遇有全國性選舉時，在符合公民投票法規定之情形下，公民投票應與該選舉同日舉行？

全國性選舉，指的是全國各縣市民都會同一天出門投票的選舉。台灣總共有四種全國性選舉，總統選舉和立委選舉這兩個綁在一起投，地方首長、議會選舉等地方公職人員選舉綁一起。兩場選舉相隔兩年，也就是說，台灣每兩年就有一場全國人民動起來的大型選舉。

所以這題公投在投什麼呢？就是未來每個公投成案當天算起半年內，若遇到全國性選舉，這份公投案就要在舉行全國性選舉的當天一起投票。

那目前的公投法規定如何呢？

現行公投法第 23 條：「公民投票日定於八月第四個星期六，自中華民國一百一十年起，每二年舉行一次。」

意即現在法律規定有個明確的「公投日」，跟大選脫鉤。像今年的公投日期原本是 8/28，是因為疫情才延後到 12/18。如果按照現行公投法的規定，下一次的公投日會落在 2023 年 8/26。而在這次公投日和下次公投日之間，就不會另外舉辦公投。

這時候你可能會納悶，不對啊，我們 2018 年 11/24 那次不就綁在一起嗎？

正是因為那 1124 公投投到天荒地老，民進黨在 2019 年重新修改公投法，另外設立了這條「公投日」。把公投和大選分開，避免重演 11/24 那天邊開票邊投票的荒謬情況。

欸，那為什麼這次又要重新把「綁大選」拉回來呢？

這裡我們就要來認識提案方的想法了。這個提案人是國民黨前黨主席江啟臣，他在理由書上寫：

「現行『專設公投日』會降低投票率，不符合中國民主文化，公投綁大選才能提高投票率，讓公民充分參與，形塑高民主素養，深度審議思辨的公民社會。

公民綁大選絕對是利大於弊，不但能讓公投更具民主正當性，更能大幅降低行政成本，還得促進民主討論，迫使候選人必須回應大眾關心的議題。」

這時候可能有人會說，敏迪你把「國民黨」寫出來，是不是刻意要挑起政黨對立！蛤？

不是，如果真要挑，我前面 3 題早就挑好挑滿，哪還等到這一天（欸不是）。而是我們要拿國民黨「在野黨」的身分出來看。

我們公投特輯前傳就有提到，公投是民主制度的延伸和補充。民主選舉通常都是選人，而公投就是補足人以外，關於單一事件的民意展現。所以遇到政府強渡關山，而在野黨又因為席次過少無法阻擋時，只好用公投來制衡政府的決策。

所以在這樣的邏輯下，你覺得執政黨有需要推出政策型公投嗎？不需要呀，他都已經執政了，想做什麼就去做，為什麼還要公投呢？所以通常公投都是由「席次較少的在野黨」提出，向政府表達民間不滿意的聲音。（修憲公投則不一定，因為修憲必須要取得民意正當性，不能說改就改）

所以你可以看見這次四個公投，通通都是對於政府現有政策不滿。

4 個公投的反方也通通都是政府的人。因此我們可以得出結果，「在野黨」是非常希望公投具有一定力量的。順著這個邏輯下來，公投的投票率就相當重要了。如果公投的投票率太低，或是通過門檻太高，這個民主工具就失效了。這就是為什麼江啟臣要提出「公投綁大選」的提案，理由書上寫得很清楚，就是為了提高投票率。

為什麼綁大選就可以提高投票率？

這題雖然很簡單，但還是要特別拉出來講一下。最直觀的回答當然是「所有票一起投一投」。

今天大家都回鄉投總統和立委了，公投就順便投呀，多方便。而提案方的理由書上也提出另外一個目的，就是迫使候選人表態。我們回頭看看台灣過往的選舉，是不是都有個母雞帶小雞的效應？例如：國、民兩黨推出來的總統候選人，一定會幫當時的立委候選人造勢。

如果立委沒有表態支持黨內總統候選人，媒體就會衝出來說「噢，你們內鬨」，反之亦然。所以我們可以發現，當不同選舉綁在一起時，候選人的確需要為另外一個議題表態。所以提案方認為，這種表態有助於選民更加認識候選人的立場，使得公投結果更具民主正當性。

另外，過往也因為綁大選，候選人也都會針對每個題目特別宣傳。這時公投題目也成了「小雞」，被候選人帶到選民面前，給大家看個仔細。綜合以上各種原因，公投綁大選是的確可以提高投票率的。

但是，我們有沒有想過，投票率到底要多少才算夠高呢？40%？ 60%？還是要 80%？

這時，我們就要來回顧公投法的修法歷史。台灣的公投法誕生得有點晚，2003 年才有。可是 2003 年的初代公投法的門檻有夠高，連署人數須達最近一次總統副總統選舉人均數 5% 以上。成案後，投票總人數佔投票權人的 1/2，且有效票中同意票過半，才會通過。

欸這門檻超爆高耶！過去台灣總統大選投票率最低曾落到 66%（ 2016 年），連總統大選都勉強超過 60%，公投又怎麼可能超過 50% 呢？

所以 2017 年，立法院修改公投法，進入 2.0 版本。這個版本下修所有門檻，連署門檻從 5% 下降到 1.5%。最重要的是投票率門檻，從 50% 下降到 25%，直接打對折。這意味著，只要有效同意票數大於不同意票，且有效同意票數達到選舉人數的 1/4，公投就會通過。

依照目前台灣藍綠版圖來看，就算是在野黨，應該都會有 25% 以上的支持率。所以這個門檻已避開了「反方杯葛不投票」的危機，也不至於像以前那樣難如登天。所以在現在的情境之下，公投不見得要綁大選，也有機會達到通過門檻。這是和 2017 年以前最不一樣的地方。

投票率越高越好不是嗎？

但這個題目關係到另一個問題：時間。

這時你可能會說，敏迪，投票率越高越能展現民意啊，我們不能說現在門檻下修了，所以就不用鼓勵更多人出來投票了，這反而是民主開倒車，不是嗎？

沒錯，這也是我做公投特輯的目的，就是盡可能讓全台灣人都知道，現在要公投啦，大家做好功課啊。但仔細看這個題目，它綁定了另外一件事：時間。

主文裡提到「公民投票案公告成立後半年內」。這會變成什麼狀態呢？

就是只要在半年內成案，不管你離大選多近，都有可能要立刻進行投票。例如我們 12/30 要大選了，有一個公投在 11/20 號成案，全台灣公民就得在 40 天內認識這個公投案，然後進去投票箱裡蓋同意還是不同意。

原本這個提案主文寫的是「一到六個月內」，但公投法有一條應保有 90 天內公告成案的規定，所以提案人就改成「半年內」。

那這個公投如果通過了，就要回頭看立法院要不要修掉這 90 天的期限。如果不修，就是成案後 3~6 個月內碰到大選就要投。如果公投法也要跟著修，就是成案後半年內碰到大選就要投。

問題來了，你覺得這時間夠不夠你研究公投題目呢？

敏迪我這次做公投特輯，幾乎是廢寢忘食全力投入。我也是跟大家一樣，從零開始研究。我們團隊三個人，每個題目花整整一個禮拜進行討論、撰寫，將近六個禮拜才把四個公投題目搞清楚。

還不用說我是全職喔，幾乎是 24 小時都泡在資料裡面，連中午去外面吃午餐都在看公投辯論影片（食慾 -100）。我幾乎將這幾週的時間都投入到公投題目裡了，相信其他有工作、學業的人們，更難抽出時間大量理解這些複雜的議題。

我們回顧一下 2018 年那場破天荒的九合一選舉。當時總共有 10 個公投案，給大家看一下他們分別在投票前多久成案的：

成案日期：

10/2 「降低火力發電量」
10/9「停建煤電設備」、「維持禁止進口日本核災地區食品」、「民法婚姻限定一男一女」、「國中小禁止實施同志教育」、「民法婚姻以外形式保障同性伴侶」、「東京奧運臺灣正名」
10/11：「婚姻平權」、「確立性別平等教育」
10/17：「廢止「核電停運」」（補件）

選舉日期： 2018 年 11 月 24 日

經過我掐指一算，距離投票日最久的是 54 天，最短的是 44 天。等於是全台灣人要在 54 天內認識 10 個公投題目，而且包含煤電、核電、民法、奧運、日本核災，通通都是專家學者需花費數年研究的專業議題。

我希望你回想一下，2018 年那次公投，你是否明確認識所有議題才去投票？

我可以很老實跟大家說，我沒有。我幾乎就是帶著政黨的口號進去投票所的，要不然我根本不記得哪個案在幾號，也不知道核食到底是指什麼。這就是我自己的教訓，也是為什麼我要做公投特輯。

如果你的 2018 年跟我一樣，那我希望你重視「時間」的重要性。

國外的公投都怎麼辦呢

畢竟我是寫國際新聞的，每次遇到台灣的事件，我都會舉國外為例。在「時間充足」這一點，我想舉瑞士為例。瑞士是全世界最愛公投的國家，只要是全國性的重大議題，都要經過公民投票表決。

那他們多愛舉行公投呢？一年 4 次。

對，我們台灣是兩年一次，他們一年 4 次，傻眼。

但是頻率高，不代表每個公投案都草率待之。瑞士一個公投案的連署時間大多落在一年多，然後從提案到成案還要再經過數年的時間。這期間，政府須和提案方進行協商、辯論，經過一連串的公民參與，才真正付諸公投。

那瑞士的公投有沒有綁大選呢？完全不綁。以 2019 年來說，瑞士大選辦在 10/20，同年瑞士也舉辦了兩次公投，分別是 2/10 跟 5/19，就事實而言也沒有綁大選。（只有一次 1925 年和聯邦選舉一起舉辦）

另外英國和法國也都有全國性公投，實務上大多都和大選分開舉行，例如：我們最熟悉的英國脫歐公投，就和當年舉行的大選辦在不同天。

綁與不綁，門檻不同

少數會綁大選的國家我們可以看看德國。德國和美國一樣，都是聯邦國家。他們都沒有全國層級的公投，但在各邦裡頭都有各自的公投制度。其中德國漢堡邦的公投實務上就會綁大選。

但有個很特別的制度，就是「綁與不綁，門檻不同」。漢堡邦的公投法規定，如果綁大選，投票率門檻就比較高，是同天選舉投票率的 50% 。如果不綁大選，那就是同意票過半，且同意票數達到有投票權人數的 20% 就通過。這個設計就變成「有綁大選門檻較高；沒綁大選門檻需降低」的動態門檻。

另外也援引法律白話文的資料。他們發現，不管是綁大選的德國，還是不綁的瑞士，一個公投案的提案到投票時間都比台灣漫長很多，往往都會拉到兩到三年以上。

所以綁與不綁其實不是重點，有沒有足夠的時間讓選民理解主文背後的所有意涵，這才是要解決的重點。
（P.S. 我覺得法白的公投特輯也都做得超好，大推）

過短的時間，導致過簡的宣傳

最後我想趁機聊聊公投「題目」。我們從剛剛一路推斷下來，台灣過往的公投討論時間都是不夠的。（我甚至覺得這次也不夠）然而，正反兩方為了在最短時間內達到宣傳效果，紛紛祭出簡化好記的口號。

我說的還不是「四個同意，台灣更美麗」、「四個不同意，台灣更有力」這種。

我要講的是「公投題目的簡稱」。你有沒有發現，同一個案件，國民黨的簡稱是珍愛藻礁，民進黨的簡稱卻是停建三接。是的，光是採用什麼簡稱就足以影響選民對這題的看法。以國民黨的簡稱來看，你投不同意，你就是不愛藻礁。以民進黨的簡稱來看，你投同意，你就是不支持三接。

同一個題目，大家各自找對自己有利的方向解讀，也更方便提升民眾對另一方的反對情緒。（例如指著對方說「你就是不保育環境」、「你就是不支持能源轉型」）

我一直覺得 2018 年的「反核食」簡稱最糟糕。因為一直講核食核食，大家就以為真的會開放有核汙染的食物進來。但仔細看公投主文，它講的是「核災地區」的食物，並不是一定受到核污染。實際上還是會經過程式檢驗，沒有輻射殘值的食物才會進來。但因為這個「反核食」簡稱，導致人心惶惶，以為真的開放就會吃到有輻射汙染的食物，所以紛紛投下同意票。

也讓台灣和日本政府之間留下一道嫌隙。

結論：重點不是綁不綁大選，而是我們有多少時間

回到「公投綁大選」，我認為也有一樣問題。因為大家看到這個簡稱，就覺得只要思考要不要綁大選，卻忽略同樣在主文中一樣重要的「半年內」，可能會導致我們必須在很短的時間內快速認識艱深的政策題目，而且還有可能不只一題！

作為一個曾經全力投入了解公投題目的人，我認為這是一件危險的事。就算公投綁大選真的有效降低行政成本，但我們疏於理解所做出的政治決策，很有可能會花費更多稅金，或是錯過產業轉型帶來的更多收益。

所以這題我的結論是不同意。

公投特輯將在這裡收尾。這六週來，我們從一臉懵懂，到現在略能述說。如果問我這過程獲得了什麼，我會說我們一起上了一堂公民課，學會更加民主。真正的民主不是綁不綁大選，也不是逼誰表態。而是我們每一個人對自己手上的選票負責。

在蓋下同意或不同意時，我們已充分了解每個選項的利與弊，可以明確跟別人說：「這是我深思熟慮的決定。」

當全台灣都如此時，就是我們民主真正成熟的時刻。

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《敏迪選讀》授權轉載

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