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產業
自從川普總統二度上任以來，一舉一動都備受關注。在 2 月 21 日，川普簽署了一份名為「美國優先投資政策」（America First Investment Policy）的國家安全備忘錄（NSPM）。在備忘錄裡指責中國和其他外國對手如何透過投資，系統性地侵害美國利益。
這項政策也代表美國政府管理外國資金的新方向，但是川普為甚麼要簽署這個備忘錄？是不是代表美中關係惡化？它又會如何影響資金流向和投資決策？跟著股感看下去吧！
美國優先投資政策是什麼？
要了解「美國優先投資政策」的背景，我們必須回顧美國政府在外國投資領域的歷史演變。長期以來，美國憑藉開放的市場與自由的投資環境，吸引了全球資本的湧入；但是，隨著國際形勢的變化，中國在高科技和製造業的崛起，以及地緣政治緊張局勢的加劇，促使美國重新審視其投資政策。
早在 2016 年，川普總統首次上任時便提出「美國優先」的施政理念，強調保護國內產業與就業，不只通過《外國投資風險審查現代化法案》（FIRRMA），加強對外國投資是否不利國家安全進行審查，也引導製造業回流美國，而拜登政府也延續了川普 1.0 的投資政策。
疫情期間，美國政府為應對經濟衝擊大幅增加財政支出，提出多輪經濟刺激計畫，導致財政赤字迅速擴大。根據美國國會預算辦公室（CBO）的預測，2025 財年政府赤字將增加至 1.94 兆美元，占 GDP 的 6.5 %，隨著利率的上升，美國須支付的債務利息也跟著增加， 2024 年聯邦政府的總預算達到 6.7 兆美元，其中 1 兆美元就要拿來支付債務利息。因此川普政府再度執政後，其首要任務之一便是改善國內經濟結構。
為此，川普開始著手削減不必要的開支與精簡機構（由馬斯克領導的 DOGE 政府效率部），同時運用一系列的政策來降低美元外流，也利用關稅措施試圖縮小對外貿易逆差。為促進國內資本的積聚，更計劃進一步吸引外國投資，提升國內企業資本支出。正因如此，近期不僅美國本土企業宣布回流投資產線，連其他國家也紛紛表態支持：例如，日本首相宣布擴大 1 兆美元的投資計畫、台積電加速到美國投資設廠等等。
聯邦債務佔 GDP 百分比
圖片來源：The Congressional Budget Office
然而，也不是所有的外國投資都受到川普的歡迎。在美國努力改善經濟結構的同時，中國作為美國的頭號競爭對手，也被視為潛在的威脅來源。為防止敵對國家滲透美國經濟，川普政府在此次簽署的《美國優先投資政策》備忘錄中，也正式將中國（包含香港及澳門）、俄羅斯、伊朗等被視為潛在威脅的國家列入『禁止投資名單』，限制這些國家在美國關鍵領域的投資活動。
| 禁止投資名單 | |
| 國家 | 備註 |
| 中華人民共和國 | 包括香港特別行政區和澳門特別行政區 |
| 古巴共和國 | |
| 伊朗伊斯蘭共和國 | |
| 朝鮮民主主義人民共和國 | |
| 俄羅斯聯邦 | |
| 委內瑞拉 | 尼古拉斯馬杜羅的政權 |
同時「雙向投資禁令」規定，美國企業和資本禁止在這些國家投資敏感技術和軍事相關產業（包含生物技術、航空航天、先進制造業），以防止美國的技術和資金被用於增強競爭對手的實力。
而這項政策也表示美國在維護國家安全與經濟利益方面採取更加積極的策略。對於投資者而言，深入了解其背景，更有助於在全球投資環境中做出更明智的決策。
美國優先投資政策有什麼目的？
備忘錄的核心目標簡單來說，就是限制敵對國家的雙向投資，同時吸引盟友的資本。而要如何實行政策來達到目標呢？股感幫大家整理此次備忘錄的重點，大致可列為以下幾點：
禁止投資敏感產業
傳統上，美國以自由市場和寬鬆的投資環境著稱，這種模式使得全球資本源源不斷地流入美國，為企業注入資金，創造就業並推動整體經濟實力。但隨著技術與資金日趨全球化，這種開放也引發安全風險。備忘錄中也重申歡迎盟友投資，因為盟友的投資相對受到信任也足夠透明。但對於涉及關鍵技術、敏感資料以及國家基礎設施的領域，只有當投資方能夠證明與敵對勢力無關時，美國才會予以放寬管制。
川普在備忘錄中直接針對中國及其他被視為「外國敵對勢力」的國家，點明這些國家會利用多種渠道（例如直接投資、合作基金或第三國掩護）試圖獲取美國的先進技術、知識產權及關鍵產業控制權。
以過去幾年來 CFIUS（外國投資審查委員會）的審查案例為例，CFIUS 曾經對一些中國資本試圖併購美國企業的案例進行審查。例如，2021 年中國私募股權公司智路資本（Wise Road Capital）收購系統晶片製造商美格納半導體（Magnachip Semiconductor），最終因涉及敏感技術而被擱置。這種例子在近些年數不勝數，以下整理出近些年因 CFIUS 的審核而中止的投資項目：
- 甚麼是 CFIUS：全稱為「外國投資審查委員會」，是隸屬於美國財政部底下的行政部會，於 1975 年福特總統發布行政命令成立。作為一個跨部會委員會，是由內閣中的 14 名代表擔任該委員會的成員，並由財政部長擔任主席。根據美國法規，CFIUS 本身並沒有直接否決投資的權力。如果 CFIUS 認定某項外國投資可能對國家安全構成威脅，且無法透過協議或措施減輕風險，則會向總統提交建議，要求阻止或撤銷該交易。
| 股感資料庫整理 | ||||
| 近幾年美國因為國家安全而中止的投資 | ||||
| 總統 | 年分 | 內容 | 外國實體 | 中止原因 |
| 歐巴馬任期 | 2016 | 德商 Aixtron SE 在美國的資產收購 | 福建宏芯（中國） | 涉及半導體技術的國家安全風險，特別是軍事應用潛力。 |
| 2017 | Lattice Semiconductor 收購 | Canyon Bridge（中國） | 潛在知識產權轉移和中國政府支持的投資，影響半導體供應鏈完整性。 | |
| 2018 | MoneyGram International 收購 | 螞蟻金融（中國） | 數據安全問題，擔憂個人身份資料被濫用。 | |
| 川普任期 | 2018 | QualComm收購 | Broadcom（新加坡） | 可能削弱美國 5G 技術領導地位，涉及與中國的地緣政治競爭。 |
| 2020 | StayNTouch收購 | 北京世紀互聯科技（中國） | 客人數據外洩風險，涉及個人和金融的敏感資料。 | |
| 2020 | TikTok（字節跳動的擁有權） | 字節跳動（中國） | 數據安全和國家安全考量，擔憂中國政府可能訪問美國用戶數據。 | |
| 拜登任期 | 2021 | Firefly Aerospace投資 | Noosphere Ventures（烏克蘭） | 外國所有權的國家安全風險，可能與俄烏地緣政治緊張有關。 |
| 2024 | 近軍事基地的房地產投資 | 中國公司 | 靠近戰略導彈基地的風險，涉及間諜和監視活動的潛在威脅。 | |
| 2025 | 美國鋼鐵公司收購 | 日本製鐵 | 拜登援引《國防生產法》，以國家安全和供應鏈風險為由阻止收購。 | |
加強土地貿易限制
根據美國農業部的調查，外國人持有的美國農地約 4,000 萬英畝，雖然僅占美國農地總面積的 3.1%，卻也引發美國政府對國家安全的關注。統計顯示，中國持有的土地雖不到其中的 1%（約38.5萬英畝），外國持有美國土地也並非中國獨有現象，但它對手國家的身分仍引起美國朝野的擔憂。
中國購地引發的擔憂主要來自三個方面：一是可能利用這些土地進行間諜活動；二是可能涉足戰略能源投資；三是對美國糧食安全的潛在威脅。為此，拜登政府時期就已頒布規定，要求特定區域的土地交易必須經過政府審批，各州也相繼提出法案，加強對外國土地交易的監管。備忘錄也透露將會與國會協商，給予 CFIUS 更大的職權範圍。
外國所持有美國土地比例
圖片來源：USDIA
加速投資審核流程
為了歡迎外國的資本投入，文件中提出簡化投資程序的「快速通道」機制。這舉將降低行政門檻，為來自盟友及戰略夥伴的投資提供高效的審核流程，從而確保美國在保護自身安全的同時，能夠充分享受外來資本帶來的經濟增長與技術創新效益。
根據美國商務部的數據，目前 CFIUS（美國外國投資委員會）的審查平均時長約為 90 天，而新的機制有望將審查時間縮短至 45 天。以英國投資基金Triton Partners為例，其於 2023 年試圖收購美國半導體公司，但因審查流程漫長導致資本計畫擱置。若快速通道審查機制能夠順利推行，不僅能降低市場的不確定性，也有助於吸引外資。
對於大型投資案，美國政府計劃針對超過 10 億美元的項目加速環境影響評估（EIA），以縮短審查周期。在維持環保標準的前提下，提高重大投資項目的執行效率。
傳統基礎建設項目的環評審查平均需時 4 至 6 年，而新政策可能將此縮短 2 至 3 年。例如，加州高鐵計畫因環評問題延宕多年，導致成本暴增至原預算的兩倍以上。若環評機制得以優化，這類基礎建設項目的延遲問題將可大幅減少，並促進資本投入美國市場。
未來也可能通過稅收優惠、監管簡化等方式，吸引來自歐盟、日本、加拿大等盟友國家的資金流入。推動美國國內的技術研發和基礎設施建設，強化與盟友之間的經濟聯繫，形成更緊密的合作。
限制對手取得資金
美國政府希望藉由調整國際稅務協定來防範資本外流。備忘錄中明確指出，將重新審視 1984 年「中美所得稅協定」，並檢討外國企業在美國上市的審計與治理規範。確保美國投資人利益不會受到侵蝕，並減少美國資本被敵對勢力利用。例如，根據美國證券交易委員會（SEC）報導，中國企業在美國 IPO 市場籌資的規模已達 500 億美元，然而其中部分資金卻可能流向中國的國防工業。因此，新的監管措施將可能影響中國企業赴美上市的難度。
在拜登政府時期，就已限制美國國內的養老金、大學捐贈基金以及投資基金投資中國企業。川普的政策更是擴展到公共證券，將影響到大量已經在美國上市的公司，包括阿里巴巴，百度以及小鵬汽車等企業獲得投資的能力。
市場怎麼看？
在美國，投資者對此政策的反應相對積極。柏瑞投信指出，美國經濟展望依舊穩健，加上「美國優先」政策，有利於特別股發行人，後市行情並不看淡。特別股等固定收益型資產在 2025 年持續上漲，特別股殖利率震盪上行，達到近年來的相對高位，且高於近五年均值。
中國方面，對此政策表示強烈不滿。中國商務部發言人批評：「美國的做法嚴重影響兩國企業正常經貿合作」並表示將密切關注美方動向，採取必要手段捍衛自身合法權益。 儘管政策引發緊張局勢，中國股市表現出一定的韌性。截至 2025 年 2 月， MSCI 中國指數上漲 18 %，遠高於標普 500 指數 2 %的漲幅。投資者情緒有所改善，部分原因是對美中貿易關係的樂觀預期，以及中國當局推出的支持經濟的措施。
全球投資者則對中國市場持謹慎態度。截至 2025 年 2 月初，外國投資者從中國相關基金撤出近 120 億美元，反映出市場對中國經濟增長放緩、持續的房地產危機和缺乏有力刺激措施的擔憂。
美國歷任政府投資政策必較
這三項政策反映美國政府在不同時期對外國投資與國家安全政策的演變。FIRRMA 強化對外國投資的審查，聚焦關鍵技術和基礎設施的保護；14105 號 行政命令則限制美國對敏感技術的出境投資，尤其是針對中國，以防技術轉移；美國優先投資政策進一步擴大範圍，促進盟友投資同時嚴控對敵對國的資金流動。
比較這三者後，不難理解美國投資政策的發展軌跡：從最初強調國家安全保護，逐步轉向更積極地限制對敵對國的投資，並加強與盟友的經濟合作。可以看出政策如何因應全球地緣政治與經濟挑戰而調整。
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| 美國政府對外國投資的審查演進 | |||||
| 總統 | 層級 | 政策名稱 | 簽署時間 | 影響範圍 | 特點 |
| 川普 | 法律 | 《外國投資風險審查現代化法案》（FIRRMA） | 2018年8月13日 | 外國對美國的投資，特別是涉及國家安全的部分 | – 擴展CFIUS管轄權，包括非控制性投資。- 要求某些交易強制申報。- 設立關鍵技術試點計劃。- 為盟友投資提供豁免。 |
| 拜登 | 行政命令 | 14105 號行政命令 | 2023年8月9日 | 美國對特定國家（如中國）敏感技術的投資 | – 禁止某些涉及敏感技術的投資。- 要求其他交易通知政府。- 保護國家安全，防止軍事用途。 |
| 川普 | 行政命令 | 美國優先投資政策 | 2025年2月21日 | 進出美國的投資，促進盟友並限制敵對國 | – 為盟友提供快速審查通道。 – 限制敵對國投資關鍵領域。 – 加強對中國出境投資限制。 – 審查美中稅務條約。 – 排除敵對公司於養老基金。 |
結論：從政策看未來投資方向
川普總統的第二任期在投資政策上更加重視國家安全和戰略利益，採取更強硬的立場，限制對敵對國的投資，同時尋求鞏固與盟友的經濟聯繫，確保美國在全球競爭中的優勢地位。
藉由加強對敏感產業與跨境投融資的限制。短期內，該政策可能削弱國際投資者信心，導致美國跨國投融資活動萎縮、經濟增長放緩，並引發市場避險情緒上升；同時，中美在戰略領域的脫鉤趨勢或將進一步加速。面對這樣的局面，投資者未來應更重視資產配置的多元化，積極探索與非美地區的經貿合作機會，以及聚焦於受政策保護的本土市場和供應鏈本地化趨勢。
【延伸閱讀】
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