主權基金是什麼？和外匯存底差異？台灣有可能成立主權基金嗎？

「主權基金」這議題每隔一段時間就會浮上檯面。特別是前幾年股市很好，不時就會看到「某國的主權基金賺了多少錢」之類的新聞。再回頭看看國內動不動傳出的「勞保可能破產」，因此，就有人會說「台灣是不是也該來弄個主權基金」。台灣該不該有主權基金是個很大的議題，有許多學者專家給出相當專業的分析。因此，本篇文章不會說「台灣該有主權基金好」或者「不該有主權基金」，而是幫大家整理正反面向，讓各位更瞭解相關的議題，並自己做出判斷喔！

編按：2024/08/15 更新，根據挪威主權基金公布的最新持股明細顯示，挪威主權基金持有的台股企業從 496 檔上升至 503 檔，持股比例最高的是中興電（持有中興電股權 5.25%），金額最多的則是台積電（約 4,461 億元新台幣）。

主權基金是什麼？

主權基金（Sovereign Wealth Fund,簡稱 SWF）是主權財富基金的縮寫，是指由國家主權基於特殊目的所成立的基金，主權基金藉由持有以及管理資產來實現此財務目標。主權基金會交由專責機構進行管理，而台灣的勞保、勞退及國民年金是由勞動部管理，退撫基金則由銓敘部管理，目前還沒有一個「專門負責投資」的政府單位，因此台灣不算有主權基金。然而，台灣的這些基金也會持有國內外股票及其他金融商品，所以 2015 年時央行才會說「台灣雖沒有主權基金之名，但已有其實」。

除此之外，聖地牙哥原則也規定了主權基金必須滿足以下三個條件：

1. 所有權：政府握有主權基金的所有權，這邊所稱之政府包含中央以及地方政府
2. 投資策略：投資標的必須包含國外資產，因此只投資於國內資產的基金不能算是主權基金
3. 成立目的：政府基於總體經濟的目的成立主權基金，並為了實現若干財政目標，允許採用廣泛的投資策略來涵蓋中長期的目的

主權基金由來

主權基金最早是由於中東產油國家（科威特,1953 年；阿布達比,1976 年）賣石油賺了許多錢，他們為了管理這些錢，並且讓後代的人民可以在油源枯竭之時，仍能夠維持足夠的購買力，遂成立了一個政府單位專門來管理這些錢，這就是最早的主權基金由來，因此主權基金會投資於可以帶來較高報酬的期限較長且風險較高的金融商品。

根據研究指出，主權基金自 1950 年代以來，主權基金共有兩波成立潮，一為 1970 年代由淡馬錫控股公司以及阿布達比投資局引領，二則是 1990 年代伊朗成立石油穩定基金與卡達投資局成立等。

主權基金 分類、資金來源以及用途

主權基金主要有兩種分類方式，一是根據基金的資金來源，二則是依據基金的成立目標，下面就讓我們來看看主權基金的分類吧！

• 依資金來源分類：
  • 原物料基金（commodity SWFs）：這類主權基金的資金來源為原物料的出口收入，其中所稱的原物料包含但不限於石油、天然氣、銅及鑽石等天然資源，這類基金的成立目的可能有降低收入波動以及分享財富等，而後隨著原物料價格上漲，基金的隨之轉向以儲蓄為目標，原物料基金以中東國家的主權基金為代表。
  • 非原物料基金（noncommodity SWFs）：這類基金的資金來源主要是國家進場干預匯率後，為了防止流動性過剩造成通貨膨脹，而發行該國貨幣計價的債券成立基金來吸納流動性，並且同時追求更高的報酬，因此非原物料基金的成立方式主要是透過發行本國幣債券獲得資金（同時吸收流動性），然後向中央銀行購買外匯進行投資，基金的收益取決於發行債券以及投資標的之間的利差，這類基金則以非原物料出口的亞洲國家，像是中國以及馬來西亞為代表。
• 依成立目標分類：
  • 穩定基金（stabilization funds）：這類主權基金的成立目的是為了防止國家的收益因為初級市場的價格波動而出現虧損，這類型的基金會在國家財政有大量盈餘時擴大投資規模，以提前彌補未來可能出現的損失。
  • 儲蓄基金（savings funds）：這類基金主要是為了防止某一天資源出口無法再為國民帶來財富所成立，透過將天然資源帶來的收益分散投資於金融產品，來達到儲蓄的目的。
  • 外匯準備投資公司（reserve investment corporations）：這類基金的成立目的是為了降低持有過高外匯存底帶來的機會成本或追求更高的收益，通常這種基金的資產仍會計算在外匯存底之中。
  • 發展基金（development funds）：此類主權基金是為了支應基礎設施建設、社福計畫等支出而成立。
  • 退休準備基金（pension reserve funds）：退休準備基金的成立目的是為了支付政府資產負債表上的退休金債務及或有負債，我們耳熟能詳的挪威政府退休基金（GPFG）以及淡馬錫控股（Temasek）便是屬於此類型的主權基金。

💡除了上述 2 種資金來源以外，烏干達以國際援助成立的主權基金也是時常被人拿出來討論的主權基金喔！

主權基金 投資策略

基於主權基金成立目的的差異，主權基金的投資策略也會有差異，舉例來說，穩定基金的投資策略可能就會比較偏向期限較短且較低風險的保守項目；而儲蓄基金及退休準備基金則是在保本的前提之下承受較高短期波動。

除了投資常見的金融資產以外，但有的主權基金也會涉及直接收購企業等，而根據 IMF 的報告指出，主權基金較少採取槓桿投資。

主權基金優勢？

成立主權基金的優勢在於可以更靈活地進行投資，如前述所言，主權基金是由專門的政府單位管理，理論上調度會更方便，獲利可能就更豐厚。除了可望帶來豐厚獲利以外，主權基金對於產業以及經濟也可以帶來一定程度的正面效益，最大化國民的福祉。

成立主權基金不僅對於國內有益處，如果放眼全球的角度，主權基金也能夠帶來穩定國際金融市場、增加金融市場流動性、促進新興國家和亞洲金融中心的發展以及促進全球建設發展等優勢。

成立主權基金的疑慮？

事情總是一體兩面的，成立主權基金除了有上述的好處以外，一旦成立主權基金，自然會有 一些憂慮隨之而來，接下來就讓我們來看看有哪些成立主權基金的疑慮吧！

投資標的受限

或許你會覺得奇怪，用政府的名義，錢又那麼多，還有不能投資的東西嗎？就是因為用政府名義才有問題。因為有些國家藉著主權基金的名義去投資別國公司，目的不是獲利，而是獲取戰略知識或技術。所以擁有主權基金的 26 個國際貨幣基金組織成員國在 2008 年 3 月協議了聖地牙哥原則（The Santiago Principles），用來規範主權基金的行為。所以就算我們成立了主權基金，要投資別國公司還是會碰到許多外交考量。

主權基金 監管問題

主權基金是拿國家的錢，也就是人民的錢，因此監管是個難題。決策過程太透明的話就會曠日費時，萬一中華民國主權基金買了檔股票，然後有位不懂財經卻很有群眾影響力的網紅公開反對，那是不是可能會「民意凌駕專業」，或「政治凌駕專業」呢？

如果決策過程不透明，人民願意嗎？如果獲利不錯的話大家或許睜隻眼閉隻眼，但如果爆出貪污呢？像暢銷書「鯨吞億萬」，就在講馬來西亞富豪劉特佐疑似詐取馬來西亞主權基金的故事（簡稱一馬案），這起案件也讓當時的馬來西亞首相納吉下台。如果賠錢呢？獲利的背面就是風險，就算是主權基金也一樣。像全球最大的「挪威政府基金」，在 2008 年時就賠了四分之一，25%。當政府單位為了追求獲利而把人民的錢賠掉了，人民接受嗎？會不會又出現民意凌駕專業？

全球前十大主權基金

根據主權財富基金協會（Sovereign Wealth Fund Institute,SWFI）的資料顯示，目前全球一共有 171 個主權基金，股感在這邊幫你整理了截至 2024 年 1 月以來，全球前十大主權基金的資料，讓你可以快速找到你想要的資訊喔！

主權基金和外匯存底差異？

看到這裡，你可能會對於主權基金和外匯存底有什麼差異感到疑惑，因此股感也幫你整理了主權基金和外匯存底之間的差異比較，讓你更清楚掌握主權基金的特色！

台灣有可能成立主權基金嗎？

台灣是否有可能成立主權基金，一直是各界人士爭論的議題之一，而許多贊同設立主權基金的人，無不提到應該以台灣龐大的外匯存底作為主權基金的資金來源，站在中央銀行的立場，這必然是不可行的，除了前述的外匯存底和主權基金的根本差異以外，我國中央銀行亦多次重申台灣並不是 IMF 的會員國，因此一旦面臨流動性危機時，無法及時藉由國際組織取得援助，必須保有充裕的外匯存底，因應隨時可能發生危機的風險。

2023 年 5 月，立法院財政委員會將召開公聽會，首度就台灣是否應該效仿其他國家，設立主權基金進行討論，針對此公聽會，央行也特別發布聲明，認為朝野立委欲以央行法的修正案作為台灣主權基金的法源是不可行的，因為這並非我國中央銀行的設立目的，而其他國家也多是以專法來作為主權基金的母法，但是在聲明的最後，央行也強調：「央行對政府設立主權財富基金向來持正向、開放的立場，政府如決定設立，建議應制定專法，由政府全額出資，設立獨立專業管理機構…在未減少新臺幣負債下，不宜直接無償撥用外匯存底予政府獨資之投資公司。」表明了中央銀行對於主權基金的立場，支持但不涉入。

除了外匯存底以外，四大基金，也就是勞保、勞退、國民年金及退撫基金，也是許多人會拿來和主權基金做比較的項目，連央行自己的聲明稿也提到，雖無 SWF 之名，但已有 SWF 之實，但是如果仔細比較這兩者，還是有一些顯著的差異，最明顯的差異便在於兩者營運目標的不同，四大基金的目標為確保債務得以給付，並在保本的前提下，獲取穩定的報酬，而主權基金則是追求高獲利，這兩者根本的差異，便使得台灣很難基於現有的法規，整合四大基金作為主權基金的財源，而不違反四大基金的成立目的。此外，當前四大基金管理與監督機關有所不同，在不隸屬單一機關的前提之下，很難達到資源共享的效益。

而像是國發基金、國安基金，亦常被拿出來和主權基金相做討論，但是皆礙於成立目的、法源依據、投資標的集中國內、基金經理人無誘因等因素，而難以作為台灣主權基金的資金來源。

綜合以上觀點，如果台灣想要成立主權基金，仍有以下幾點必須要克服：

1. 設立專法：為主權基金制定專項法律，已擺脫現有法律、資金運用、預算審核、預算監督等諸多限制。舉例來說，如果按照現行法規，主權基金的主理人員會受到《公務人員任用法》與《公務人員服務法》所規範，無論是薪酬以及發揮上，都會較民間機構多出許多限制，進而降低了現有專業經理人對管理主權基金的誘因。
2. 資訊公開透明：主權基金的資金屬於全民財產，因此不論是從公司治理的角度，亦或是監督的角度，主權基金的資訊理當公開透明，以減少外部成本的發生
3. 獨立運作：主權基金應該獨立運作，而不能受到政治因素的干擾，不能基於外交利益來選擇投資標的

💡換句話說就是還有很長的路要走拉！網路上可以找到一篇金融研訓院委託國家發展委員會針對主權基金做的研究報告〈我國成立主權基金之可行性研究〉，雖然這是一篇 2015 年出版的報告，但是內容十分豐富，放在現在的環境來看仍具有參考性，有興趣的讀者看看喔！

主權基金結論

台灣部分學者認為，台灣能夠透過主權基金來參與外國公司的股東會，達到軟性外交的目的，但是這正和聖地牙哥原則的主權基金投資是出於商業目的相違背，而上述提到的 3 點台灣必須要克服的要點，雖然看起來只有幾句話，但是背後其實有非常多必須滿足的條件，需要花費大量的時間以及各部會的協調，也就是說，我們在短期內恐怕難以看到台灣主權基金的誕生。

【參考資料】

• 洪慧中，〈國際投資法視野下國家主權基金規範法制再思考〉，《貿易政策論叢》，第 28 期，2017 年 12 月。
• 安怡芸，〈我國成立主權基金之可行性研析〉，《國會季刊》，第 45 卷 第 1 期，2017 年 3 月。
• 朱美智、鍾世靜，〈主權財富基金的興起及其影響〉，《國際金融參考資料》，第 55 期。
• 蔡學儀，〈各國主權基金概況〉，《展望與探索月刊》，第 9 卷第 7 期，2011 年 7 月。
• 中央銀行，〈中央銀行對「中央銀行法第20 條及第33 條條文修正草案」設立主權財富基金之說明〉，2023 年 5 月。
• 洪茂蔚、盧陽正、王嘉緯、林士傑、 張凱君、鍾銘泰、賴建宇、葉俊沂、戴郁文、黃聆毓、黃若瑜，〈我國成立主權基金之可行性研究〉，2016 年 9 月。

【延伸閱讀】

• 外匯存底到底是什麼？台灣外匯存底有多少？外匯存底世界排名？
• 荷蘭病｜荷蘭病意思？由來？會造成什麼影響？